財建〔2015〕1062號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

近年來，各級財政探索政府投資基金等市場化方式支持產(chǎn)業(yè)，有效引導了社會資本投向，促進了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也存在投向分散、運作不規(guī)范、指導監(jiān)督機制不完善等問題。為貫徹落實十八屆五中全會通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》關于“發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動社會資本參與投資”等精神，規(guī)范有序推進相關工作，根據(jù)《政府投資基金管理辦法》（財預〔2015〕210號），現(xiàn)就財政資金注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出以下指導意見：

一、指導思想、總體要求及基本原則

（一）指導思想。

規(guī)范有序運用政府投資基金方式推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長等作用，提高資源配置效率和財政資金使用效益，加快經(jīng)濟結構調(diào)整和發(fā)展方式轉變。

（二）總體要求。

使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府引導作用。協(xié)調(diào)好財政資金杠桿放大作用和多種所有制資本相互促進作用，加強頂層設計，堅持市場化運作，規(guī)范有序推進，推動解決產(chǎn)業(yè)重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的資金、市場、技術等瓶頸制約。

（三）基本原則。

——聚焦重點產(chǎn)業(yè)。區(qū)分產(chǎn)業(yè)重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，明確特定政策目標，在準確定位的基礎上確定財政資金投入方式和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府投資基金設立方案，解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。

——堅持市場化運作。按照法律法規(guī)和市場通行做法明確工作機制，遵循市場規(guī)則，實行專業(yè)化管理，同時注重充分發(fā)揮社會資本作用。在確保有效監(jiān)督指導的同時，基金機構設置盡可能精簡，提高效率。

——切實履行出資人職責。財政部門根據(jù)同級政府授權，切實履行對財政資金注資的政府投資基金的出資人職責。通過合理設計基金設立方案及財政出資讓利措施、選好基金管理公司或團隊等，充分發(fā)揮政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)的作用。

二、合理運用政府投資基金聚焦支持重點產(chǎn)業(yè)

財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應當針對宏觀經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特定問題，加強政策頂層設計、明確基金定位、合理控制規(guī)模，規(guī)范有序推進。

（一）精準定位、聚焦重點。公共財政運用政府投資基金方式支持產(chǎn)業(yè)，限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。具體按照《政府投資基金暫行管理辦法》有關規(guī)定，限定支持領域。推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要支持外部性強、基礎性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長。各地應當結合上述定位，以及國家、地方產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展規(guī)劃聚焦作用的特定領域。

（二）問題導向、分類施策。針對產(chǎn)業(yè)重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，相機采取創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式予以支持。其中：對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)，可通過創(chuàng)業(yè)投資引導基金，加強資金、技術和市場相融合。對集成電路等戰(zhàn)略主導產(chǎn)業(yè)及行業(yè)龍頭企業(yè)，可通過產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重點突破和跨越發(fā)展。

（三）加強引導、有序推進。通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等安排對政府投資基金注資，發(fā)揮財政資金引導作用，引導社會資金投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。同時，要合理控制政府投資基金規(guī)模，不得在同一行業(yè)或領域重復設立基金。結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性特點和要求，適時調(diào)整政府投資基金作用的領域；對市場能夠充分發(fā)揮作用的領域，要及時退出。

三、規(guī)范設立運作支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金

財政資金注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)，要堅持市場化運作、專業(yè)化管理，以實現(xiàn)基金良性運營?；鸬脑O立和運作，應當遵守契約精神，依法依規(guī)推進，促進政策目標實現(xiàn)。

（一）設立市場化的基金實體。結合政府投資基金定位、社會出資人意愿等，設立公司制、合伙制等市場化基金實體，堅持所有權、管理權、托管權分離。原則上不設立事業(yè)單位形式的政府投資基金；已設立事業(yè)單位形式基金的應當積極向企業(yè)轉制，不能轉制的應當選聘專業(yè)管理團隊，提高市場化管理水平。

（二）建立多元化的出資結構。結合政府投資基金政策目標，廣泛吸引社會出資，形成多元化出資結構，優(yōu)化基金內(nèi)部治理結構、形成各方出資合理制衡，促進協(xié)同發(fā)展。結合財力可能、基金定位、募資難度等確定財政資金注資上限，并根據(jù)有關章程、協(xié)議及基金投資進度等分期到位。

（三）堅持專業(yè)化投資運營。財政資金注資設立的政府投資基金，原則上委托市場化基金管理公司管理，并通過委托管理協(xié)議等約定主要投資領域和投資階段。為促進產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，可適當布局產(chǎn)業(yè)上下游環(huán)節(jié)。

（四）建立適時退出機制。財政資金注資設立政府投資基金形成的股權，應根據(jù)有關法律法規(guī)并按照章程約定的條件退出。財政出資原則在基金存續(xù)期滿后退出，存續(xù)期內(nèi)如達到預期目標，也可考慮通過預設股權回購機制等方式適時退出。

四、切實履行財政資金出資人職責

財政部門作為財政資金管理部門，根據(jù)本級人民政府授權，并依照法律法規(guī)以及基金章程、合伙人協(xié)議等，切實履行對財政資金注資政府投資基金的出資人職責，促進支持產(chǎn)業(yè)政策目標實現(xiàn)，保障出資人權益。

（一）深入研究基金設立方案。確需設立支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金，財政部門應當主動研究設立方案，結合擬支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，明確基金設立形式、運作機制、財政出資比例、讓利措施等問題，同時發(fā)揮行業(yè)主管部門在行業(yè)政策及投向等方面的指導作用，明確引導基金投資結構、中長期目標等，由財政部門或財政部門會同有關行業(yè)主管部門報同級人民政府審批。

（二）選定績優(yōu)基金管理公司或團隊。選擇政府投資基金管理公司或團隊要綜合考慮團隊募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等，預設好前置條件，確保專注管理。同時，設定合理的激勵約束機制，主要是確定合理的管理費和績效獎勵、要求基金管理公司或團隊對引導基金認繳出資、將對其績效評價與管理費等掛鉤等，促使基金管理公司或團隊不斷提高管理水平。

（三）合理確定財政出資讓利措施。財政資金注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著眼政策目標，堅持風險共擔、收益共享。財政出資原則上與社會出資同股同權。對于“市場失靈”突出的領域，設立基金可以采取向社會出資人讓渡部分分紅等讓利措施，但必須控制財政風險，并確保市場機制充分發(fā)揮作用。

（四）依法行使出資人權利。財政部門與其他出資人共同簽訂政府投資基金章程、合伙人協(xié)議等，明晰各方責權利；同時，按照有關協(xié)議約定委派董事或理事、監(jiān)事等，依法依規(guī)參與基金內(nèi)部治理，促進政策目標實現(xiàn)，保障出資權益。

（五）適時進行考核評價。財政資金控股的政府投資基金應當納入公共財政考核評價體系，定期對基金支持產(chǎn)業(yè)的政策目標、政策效果及其資產(chǎn)情況進行評估；對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門或財政部門授權有關部門（機構）按照公共性原則對財政出資進行考核評價。

五、積極營造政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境

財政資金新注資設立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要按照本意見要求規(guī)范推進。已注資的基金如具備條件，應當在出資人自愿協(xié)商一致的前提下，按照本意見調(diào)整完善運作機制。財政部門應對所注資基金加強統(tǒng)籌，完善機制，營造良好環(huán)境，促使更好發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策效應。

（一）加強統(tǒng)籌合作。中央和地方財政資金注資的投向相近的政府投資基金，應加強合作，通過互相參股、聯(lián)合投資等方式發(fā)揮合力。同時，財政資金也可參股一些產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)起設立的基金，扶優(yōu)扶強，推動產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（二）加強組織協(xié)調(diào)。探索建立財政資金注資政府投資基金的統(tǒng)計分析、考核評價、董事及監(jiān)事委派、風險控制等體系。同時，加強與有關部門和單位的合作，推動建立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作協(xié)調(diào)機制，促進政策作用的有效發(fā)揮。

（三）強化政策支撐。對符合國有股轉持豁免、稅收減免等規(guī)定的基金，要用足用好政策。同時，積極研究促進政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，引導金融機構加大對有關基金的融資支持力度，引導產(chǎn)業(yè)鏈相關的國有企業(yè)對基金出資。

（四）完善支持方式。按照財稅改革和構建現(xiàn)代財政制度的要求，結合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦及科技優(yōu)勢等實際情況，積極探索完善保險補償、PPP、融資擔保等市場化支持方式，形成政策合力共同支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級。

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　　2015年12月25日